Italie, parce que l’autonomie différenciée “est” la Constitution

Les initiatives de l’Émilie-Romagne, de la Lombardie et de la Vénétie mettent en évidence de grandes opportunités pour les institutions dans leur ensemble, ainsi que pour les différentes régions concernées

Le thème de la reconnaissance de plus grandes formes d’autonomie aux Régions à statut ordinaire s’est imposé au centre du débat suite aux initiatives prises par la Lombardie, la Vénétie et l’Émilie-Romagne en 2017: les deux premières régions en vertu du oui qui est venu des citoyens dans les sièges des référendums consultatifs réalisés sur le territoire, la troisième par une approbation de l’Assemblée législative.

Après avoir signé trois accords préliminaires avec le Gouvernement en février 2018, à la demande des trois Régions, les négociations se sont poursuivies en élargissant le cadre des matières à transférer par rapport à celui initialement prévu. Entre-temps, d’autres entités publiques territoriales similaires se sont engagées sur la voie de la demande de conditions spéciales d’autonomie inaugurée historiquement par les administrateurs de Lombardie, de Vénétie et d’Émilie-Romagne.

Au cours de l’audition sur les lignes programmatiques du 17 octobre 2019, le ministre des Affaires régionales a souligné l’intention du gouvernement de redémarrer à partir du travail effectué jusqu’à présent et a annoncé la présentation au Parlement d’une initiative législative visant à définir un cadre réglementaire unitaire dans lequel les interventions visant à mettre en œuvre la Constitution peuvent être définies.

Le “régionalisme asymétrique” au cœur de l’article 116

L’article 116, troisième alinéa, de la Charte fondamentale de la République italienne, tel qu’il a été actualisé par le Parlement il y a seize ans, prévoit la possibilité d’attribuer des formes et des conditions particulières d’autonomie aux régions à statut ordinaire (ce qu’on appelle le “régionalisme différencié” ou “régionalisme asymétrique”, car il permet à certaines réalités de se doter de pouvoirs différents des autres), sans préjudice des formes particulières dont bénéficient les régions à statut spécial (article 116, premier alinéa).

L’Italie, parce que l’autonomie différenciée “est” la Constitution

Le texte du passage fondamental évoqué par la Lombardie, la Vénétie et l’Emilie-Romagne pour leurs pétitions est le suivant : “Des formes supplémentaires et des conditions particulières d’autonomie, concernant les matières visées à l’article 117, troisième alinéa, et les matières indiquées par le deuxième alinéa du même article aux lettres l), limitées à l’organisation de la justice de paix, n) et s), peuvent être attribuées à d’autres régions, par la loi de l’État, sur l’initiative de la région concernée, après consultation des collectivités locales, conformément aux principes visés à l’article 119”.

Un fédéralisme désormais étendu à de nombreuses matières décisives

L’étendue des matières dans lesquelles ces formes supplémentaires d’autonomie peuvent être reconnues concerne notamment: toutes les matières que l’article 117, troisième alinéa, attribue à la compétence législative concurrente; un nombre encore limité de matières réservées par le même article 117 (deuxième alinéa) à la compétence législative exclusive de l’Etat : organisation de la justice de paix; normes générales en matière d’éducation; protection de l’environnement, de l’écosystème et du patrimoine culturel.

L’attribution de ces formes d’autonomie renforcée doit être établie par une loi renforcée qui, du point de vue substantiel, est formulée sur la base d’un accord entre l’État et la Région concernée, après avoir recueilli l’avis des collectivités locales concernées, dans le respect des principes énoncés à l’article 119 de la Constitution en matière d’autonomie financière, tandis que, du point de vue procédural, elle est approuvée par la Chambre des députés et le Sénat de la République à la majorité absolue de ses membres.

Depuis l’introduction de ces dispositions dans la Constitution, qui a eu lieu avec la réforme du titre V prévue par la loi constitutionnelle numéro 3 du 18 octobre 2001, la procédure prévue pour l’attribution de l’autonomie différenciée n’a jamais été pleinement mise en œuvre.

A partir de 2014, pas seulement les Régions à “statut spécial”

Avec la loi de stabilité pour 2014, le Parlement a approuvé un certain nombre de dispositions d’application de l’article 116, alinéa 3, de la Constitution, relatif à la phase initiale de la procédure de reconnaissance de formes de plus grande autonomie aux Régions de statut ordinaire, à savoir toutes à l’exception du Val d’Aoste, du Trentin-Haut-Adige, du Frioul-Vénétie Julienne, de la Sicile et de la Sardaigne.

En particulier, la législation a fixé un délai de soixante jours dans lequel le gouvernement est tenu de donner suite aux initiatives des Régions présentées au président du Conseil des ministres et au ministre des Affaires régionales aux fins d’accord (article 1, alinéa 571, loi 147 du 27 décembre 2013). Le délai obligatoire court à partir de la date de réception des initiatives et l’obligation d’activation se traduit par le suivi de l’impulsion résultant de l’initiative régionale visant l’accord.

Ces dispositions se placent donc ” en amont ” de la procédure décrite par l’article 116, troisième alinéa, de la Constitution, sans préjudice, à cet effet, de la source qui y est prévue, constituée par une loi renforcée, dont le contenu est déterminé sur la base d’un accord entre la Région et l’État et de l’avis des collectivités locales concernées, approuvée à la majorité absolue des deux chambres du Parlement.

Sur ces questions, une enquête factuelle a été menée au cours de l’année 2017 au sein de la Commission bicamérale pour les questions régionales, qui s’est terminée par la définition d’un document conclusif qui en retrace les principaux éléments.

Plus d’opportunités pour le pays à partir des autonomies individuelles

En particulier, la Commission compétente a mis en évidence comment le parcours autonome décrit par l’article 116, troisième alinéa, vise à enrichir les contenus et à compléter l’autonomie ordinaire, dans le cadre de la conception décrite par le Titre V de la Partie II de la Constitution et comment l’activation de formes et de conditions spéciales d’autonomie présente des opportunités significatives pour les institutions dans leur ensemble, ainsi que pour la Région individuelle concernée.

La valorisation des identités, des vocations et des potentialités régionales détermine, en effet, l’insertion d’éléments de dynamisme dans l’ensemble du système régional et, en perspective, la possibilité de favoriser une concurrence vertueuse entre les territoires.

Accord préliminaire entre le gouvernement et la Région Emilia-Romagna (en italien)
Accord préliminaire entre le Gouvernement et la Région Lombardie (en italien)
Accord préliminaire entre le gouvernement et la Région Vénétie (en italien)

La mise en œuvre de l’article 116, troisième alinéa, ne doit en aucun cas être comprise comme portant atteinte à l’unité de la République italienne et au principe de solidarité qui la caractérise. L’un des points les plus délicats du débat concerne en fait la question des ressources financières qui doivent accompagner le processus de renforcement de l’autonomie régionale.

À cet égard, la nécessité de respecter le principe, développé par la jurisprudence de la Cour constitutionnelle, également à la lumière de l’art. 81, de la nécessaire corrélation entre fonctions et ressources est apparue comme une question centrale.