Les États-Unis subventionnent les énergies propres. Qu’en est-il de l’UE ?

Les efforts américains pour avantager son secteur des énergies propres peuvent piquer l’Europe, mais Bruxelles a peu d’options efficaces pour y répondre.

En bref

• • • • • • • • • • • • L’Europe s’est montrée réticente à l’égard d’un paquet de dépenses énergétiques des États-Unis.
                      • L’UE n’est pas la cible principale de la législation.
                      • Bruxelles acceptera probablement un accord pour sauver la face

En août dernier, le président des États-Unis, Joe Biden, a promulgué un train de mesures fiscales et financières visant à réduire les prix des médicaments à la consommation et à injecter une vague de subventions dans le secteur des énergies propres. La « loi sur la réduction de l’inflation » (IRA) financera des projets au cours de la décennie actuelle et repose entièrement sur une augmentation des recettes fiscales, à hauteur de 739 milliards de dollars.

Environ 64 milliards de dollars sont alloués au secteur de la santé et 369 milliards de dollars aux industries impliquées dans la « sécurité énergétique et le changement climatique ». Ce secteur a été défini de manière large ; par exemple, si la plupart des ressources financeront « l’approvisionnement énergétique », des milliards supplémentaires iront au logement et à l’agriculture.

Le reste, soit quelque 306 milliards de dollars, est consacré à la réduction du déficit budgétaire. En supposant que la dette soit financée par l’impression monétaire et, en fin de compte, par l’inflation, ces 306 milliards de dollars constituent la contribution supposée à la guerre contre l’inflation. Cette somme représente moins de 6 % de la base monétaire américaine actuelle, moins de 1 % de la dette publique actuelle et seulement un cinquième du déficit budgétaire enregistré pour la seule année 2022.

Malgré les tambours, l’IRA n’est guère choquante par son ampleur, compte tenu de la taille de l’économie américaine. Ses principaux objectifs semblent avoir été de persuader l’électorat américain de soutenir les candidats démocrates lors des élections de novembre 2022, et de montrer que l’administration fait effectivement pression sur les contribuables pour maîtriser l’inflation malgré la hausse des dépenses publiques.

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Contrecoup de l’UE

Pourtant, les milieux d’affaires de l’Union européenne n’ont pas été très satisfaits du projet de loi et ont perçu les subventions de l’IRA au secteur énergétique américain comme une concurrence déloyale. La déception européenne s’est intensifiée lorsqu’il est apparu clairement qu’une partie de l’IRA créerait de nouveaux obstacles aux flux commerciaux transatlantiques. La loi a introduit d’importants crédits d’impôt pour les biens comportant des composants d’énergie propre fabriqués aux États-Unis (et utilisant des éléments de terres rares extraits dans ce pays) ou chez ses partenaires de libre-échange. Comme prévu, la secrétaire américaine au Trésor, Janet Yellen, a récemment confirmé que l’administration ne considère pas les accords commerciaux actuels avec la Chine, le Japon ou l’UE comme donnant droit à des subventions.

Bruxelles ne peut que brandir la menace d’un protectionnisme pur et simple, ce qui serait stupide et contre-productif

Il n’est pas certain que l’initiative « produire et acheter américain » de l’IRA viole la lettre des accords existants de l’Organisation mondiale du commerce (OMC). On peut faire valoir, par exemple, qu’un crédit d’impôt qualifié est fonctionnellement une barrière non tarifaire et qu’il nuit donc aux exportateurs étrangers. Pourtant, bien que l’IRA enfreigne sûrement l’esprit de ces règles, on ne peut que constater que personne n’a pris la peine d’impliquer l’OMC. Ce qui est plus alarmant pour l’UE, c’est qu’au cours de la prochaine décennie, l’industrie de l’énergie propre fera des investissements massifs – et que les subventions gouvernementales joueront un rôle important lorsque les entreprises décideront où implanter leurs installations de production.

Une main faible

L’UE est-elle en droit d’apporter une réponse « proportionnelle », comme l’a promis la présidente de la Commission européenne, Ursula von der Leyen ? Et le jeu en vaut-il la chandelle ? Dans cette optique, l’UE entamerait une confrontation grevée par trois inconvénients majeurs : le coût de l’énergie, le coût de la réglementation et les fonds relativement limités que Bruxelles peut mettre sur la table.

Le prix de l’énergie en Europe est élevé et extrêmement volatile. Par exemple, en janvier 2014, le coût du gaz naturel par million de British thermal units était de 11,59 dollars en Europe et de 4,70 dollars aux États-Unis. Le même chiffre en janvier 2022 était de 28,26 dollars en Europe et de 4,33 dollars aux États-Unis ; en août 2022, de 70,04 dollars et de 8,79 dollars, respectivement. En bref, la question n’est pas de savoir pourquoi les entreprises grandes consommatrices d’énergie sont tentées de quitter l’Europe, mais où elles vont se délocaliser.

La réglementation européenne est également lourde et quelque peu imprévisible. Certes, la machine bureaucratique américaine est loin d’être légère, mais une grande entreprise trouve sans doute plus facile de naviguer dans un système d’élaboration des politiques dominé par deux partis homogènes et disciplinés et un gouvernement fédéral unique, par opposition à un processus décisionnel impliquant de nombreux centres de pouvoir locaux (les États membres de l’UE), chacun d’entre eux ayant une politique interne fragmentée et des intérêts diversifiés.

Il n’est pas étonnant que la planification à long terme de l’UE soit devenue un exercice douteux. Enfin, les ressources que l’UE peut déployer (ou menacer de déployer) dans une course aux subventions pour les énergies propres ne sont pas à la hauteur de l’arsenal américain. La fiscalité des pays membres de l’UE est déjà élevée, et Bruxelles dispose d’un budget minuscule comparé à celui de Washington. En 2021, le budget total de l’UE était de 165 milliards d’euros, soit la moitié de ce que le Congrès américain distribuera au secteur des énergies renouvelables dans le cadre de l’IRA et moins de 2,5 % de l’ensemble du budget fédéral.

Scénarios

Quelles sont les options de Bruxelles, et quels scénarios sont probables ? Trois facteurs se détachent. Bien que la dernière initiative américaine soit relativement modeste, elle s’inscrit dans la tendance mondiale actuelle qui rejette les principes du libre marché en faveur d’un rôle toujours plus important du gouvernement dans l’économie. Américains et Européens peuvent différer sur la place de la réglementation par rapport aux dépenses, mais ils affichent une hostilité similaire à l’égard de la propriété privée, de la liberté contractuelle et de l’esprit d’entreprise. Il est peu probable que les tensions soient désamorcées en faisant appel aux principes du marché libre, et l’UE n’est pas près de s’engager dans cette voie.

Deuxièmement, certains commentateurs ont fait remarquer à juste titre que l’objectif premier de l’IRA n’est pas de neutraliser la concurrence européenne ou d’attirer de nouveaux investissements de l’étranger. Elle cherche plutôt à rendre les États-Unis indépendants de la technologie chinoise et de certaines matières premières que l’industrie minière nationale américaine a négligées. De ce point de vue, la loi vise à encourager l’industrie minière nationale à développer les ressources dont l’Amérique a besoin chez elle.

L’Europe ne peut pas faire grand-chose à ce sujet

Troisièmement, l’Europe se rend sûrement compte qu’elle est fréquemment ignorée lorsque Washington, son principal partenaire, s’engage dans l’élaboration de politiques qui affectent les deux côtés de l’Atlantique. Bruxelles est un chef de file pour ce qui est de contrarier les grandes entreprises, mais l’intensification de ces efforts – et le ciblage des entreprises américaines en particulier – ne donnera pas les résultats escomptés.

En définitive, les États-Unis et l’UE sont susceptibles de résoudre les tensions créées par l’IRA par le biais de négociations bilatérales visant à affiner la signification d’un accord de libre-échange. Ces pourparlers pourraient également déboucher sur un nouveau traité qui maintiendrait la Chine à l’écart et offrirait à l’UE un choix qui lui permettrait de sauver la face : soit certaines entreprises européennes seront finalement en mesure de bénéficier des subventions de l’IRA, soit Bruxelles obtiendra le feu vert pour lancer un nouveau train de mesures réglementaires avec un financement limité, Washington se plaignant peut-être mais n’exerçant pas de représailles.

Le choix européen dépend de la mesure dans laquelle la Commission reconnaît ses faiblesses et des conditions dans lesquelles Bruxelles parvient à se coordonner avec Berlin et Paris et à obtenir leur soutien. Bien entendu, les Européens peuvent également refuser de choisir, en attendant simplement – et en acceptant finalement – une proposition de l’autre côté de l’étang pour sauver la face. En fait, ce pourrait être le scénario le plus probable. Washington a frappé au bon moment : L’Europe se caractérise par des tensions économiques et politiques internes (immigration, guerre en Ukraine, mauvaises performances économiques dans certains pays clés), un manque de leadership et de graves problèmes budgétaires. En outre, les entreprises américaines et les préoccupations de Washington en matière de sécurité ont peu à craindre de l’Europe et de ses stratégies industrielles.

Le paquet américain sur l’énergie propre ne va pas changer la dynamique à long terme selon laquelle, lorsqu’elles en ont la possibilité, les grandes entreprises préfèrent ne pas investir en Europe et sont heureuses de se délocaliser ailleurs. La seule incitation pour ces entreprises à rester ou à se développer dans l’UE est une législation qui rend le Vieux Continent difficile d’accès pour les exportateurs mondiaux.

Cela explique pourquoi la réponse européenne à l’IRA sera modeste : Bruxelles ne peut que brandir la menace d’un protectionnisme pur et simple, ce qui serait stupide et contre-productif. Elle se contentera probablement d’un programme financé modestement pour obtenir le consensus des « champions » européens, qui, heureusement, empocheront l’argent et continueront à investir à l’étranger.

Author: Enrico Colombatto professor of economics at the University of Turin, Italy

Source:

The U.S. is subsidizing clean energy. What about the EU?