L’avenir de l’UE : comme la Suisse ou plutôt comme l’Italie ?
La volonté de transférer de plus en plus de souveraineté des différents États membres vers Bruxelles transforme l’Union européenne en une construction inefficace et centralisée de l’État-nation.
Les détracteurs de l’Union européenne la considèrent souvent comme un projet impérialiste. Ses pères fondateurs, qui ont traversé deux guerres mondiales, étaient en effet prudents quant aux effets du déchaînement des idées nationalistes sur le vieux continent. Leur expérience directe les a conduits à rechercher des institutions ressemblant aux anciens empires supranationaux, qui permettaient, au moins potentiellement, la coexistence de différents groupes nationaux. Ainsi, au lieu d’une souveraineté illimitée pour les États-nations, ils ont œuvré pour que l’ordre international de l’après-guerre soit un système fondé sur des règles qui transcendent les frontières nationales. L’espoir était que cela freinerait le potentiel destructeur et protectionniste des États-nations.
Personne n’avait vu la question plus clairement que l’historien et homme politique anglais Lord Acton (1834-1902). Dans un essai de 1862, il prophétise le potentiel totalitaire du nationalisme. Il affirmait qu’un groupe national unique associé à un gouvernement unique était la plus subversive et la plus arbitraire de toutes les idées politiques, plus encore que le socialisme. Selon la théorie moderne de la nationalité, un tel arrangement ne pouvait que générer des conflits. Lord Acton a affirmé que « la coexistence de plusieurs nations sous un seul État est une preuve, ainsi que la meilleure sécurité de sa liberté ».
L’attrait de l’État-nation
Longtemps critiqués comme les vestiges d’un passé pompeux, les empires supranationaux sont devenus un objet de désir après que le nationalisme a englouti l’Europe dans deux guerres mondiales. Ainsi, dans un sens, les fondateurs de l’UE avaient à l’esprit quelque chose qui ressemblait aux anciens empires, bien que mis à jour pour être réconcilié avec la politique démocratique.
Toutefois, les partisans de l’UE ont tendance à ne pas vouloir la mettre dans la même boîte que les empires du passé. L’architecture de l’Union est une superposition de traités difficiles à démêler ; le Brexit l’a prouvé. Pour l’essentiel, les institutions européennes ne sont pas le résultat d’un projet descendant, mais la réunion d’intérêts concurrents et de diplomaties nationales. Elles n’ont pas jailli de la tête de Zeus, mais ont été le résultat d’un processus fragmentaire et d’innombrables compromis, dont la plupart n’ont pas donné entière satisfaction à tel ou tel groupe d’États-nations.
« Il promet la résolution des conflits par la création d’un cockpit unique dans la société »
Et ce n’est pas un récit convaincant, surtout à une époque comme la nôtre où les idées politiques se disputent agressivement l’attention. Des déclarations plus fortes et plus audacieuses sont nécessaires pour impressionner le public. En outre, un récit qui se concentre sur un processus étape par étape (et souvent deux pas en avant et un pas en arrière) naturellement entaché de compromis est en contradiction avec nos idées les plus profondes sur la politique.
Dans l’ère moderne, l’État-nation a été l’institution politique la plus réussie, évidant les empires supranationaux et les unités politiques plus petites grâce à sa prétention au monopole. Elle promet la résolution des conflits en s’appuyant sur une seule salle de contrôle de la société, échangeant la diversité contre l’unité et le pluralisme contre la stabilité, avec un tel succès qu’il est difficile de penser à utiliser d’autres catégories pour discuter de sa légitimité.
Les irréductibles de l’intégration appellent à une « union toujours plus étroite ». Ils ne semblent pas considérer l’UE comme une institution (ou, plus précisément, un ensemble d’institutions) intrinsèquement différente des États-nations tels que nous les connaissons, mais plutôt comme un grand État-nation. Le rêve est celui d’une Europe « fédérale », mais pas dans le sens d’un arrangement fédéral, pluraliste, peut-être même dynamique. Le fédéralisme dont rêve l’europhile est un processus qui mène de la diversité à l’unité – de plusieurs, un, comme dans la devise des États-Unis.
Un modèle confédéral
D’où l’idée que l’UE devrait reproduire le type de pouvoirs que les États-nations possédaient autrefois. Le concept est le mieux représenté par l’étrange expression « transfert de souveraineté ». La souveraineté, qui implique l’autorité ultime dans la prise de décision, est considérée comme un gâteau à découper en tranches, et les tranches peuvent être transférées de Paris et Rome à Bruxelles. Lorsque suffisamment de morceaux auront été transférés à Bruxelles, selon la sagesse populaire, nous aurons quelque chose de similaire au gâteau initial, mais plus gros, car les tranches seront venues de tout le continent.
Un modèle confédératif pour l’Europe n’était pas un fantasme, et il ressemblait à ce que nous avions et voulions avoir depuis longtemps. Les fondateurs ont envisagé un espace supranational dans lequel aucune nationalité ne pourrait facilement dominer les autres, et où chacun apprendrait à vivre en paix. Toutefois, cela a impliqué une sélection pragmatique des biens publics qui pouvaient être fournis au niveau européen par rapport à ceux qui devaient être fournis par les États membres ou les niveaux inférieurs de gouvernement. Dans le jargon européen, ce principe est devenu le principe de subsidiarité, un concept emprunté à l’enseignement social catholique qui stipule que les questions politiques doivent être traitées par l’autorité compétente la plus proche des personnes concernées.
« La logique actuelle veut que Bruxelles devienne plus puissante et que Rome, Berlin et Paris le soient moins »
Si le principe de subsidiarité devait être suivi à la lettre, les 27 États membres de l’UE auraient pour objectif de devenir comme une grande Suisse avec ses 26 cantons. Le problème n’est pas les pouvoirs dont jouit actuellement Bruxelles. La confédération suisse est un organe politique plus compact que l’UE, et Berne est plus puissant dans sa relation avec le canton historique d’Appenzell que Bruxelles ne l’est avec Berlin.
Cependant, la raison d’être de la confédération est qu’un certain nombre de pouvoirs et de responsabilités sont clairement et ouvertement délégués « vers le haut » au niveau supérieur de gouvernement : ce qui, pour être juste, pourrait également conduire à des changements à l’intérieur des frontières des États-nations, car la dévolution de certaines responsabilités « vers le haut » peut conduire à la dévolution d’autres « vers le bas ». Dans sa brève phase sécessionniste, la Ligue du Nord italienne (le parti politique connu aujourd’hui sous le nom de Lega Nord) a proposé quelque chose de similaire.
Prise de pouvoir rampante
La logique actuelle, cependant, est différente. Elle suppose que Bruxelles devienne plus puissante et Rome, Berlin et Paris moins. L’idée ne correspond pas à une liste claire et bien définie de fonctions qu’il est préférable de laisser aux institutions européennes. Au contraire, les europhiles ont tendance à rechercher les opportunités qui leur permettent de donner carte blanche à Bruxelles, même s’ils commencent par des efforts apparemment limités. Ainsi, l’UE est censée se développer à travers les crises et grâce aux crises : quel que soit le problème ou la question, elle pourrait favoriser une tranche de souveraineté nationale à couper et à porter à un niveau supérieur.
Derrière cela, il y a une croyance générale dans la plus grande efficacité de la centralisation, qui est peut-être la véritable référence de la politique moderne. Les politiciens se font plus confiance qu’aux contribuables ; ils recherchent une salle de contrôle unique, qui, plus elle contrôle, mieux c’est. Cette approche va de pair avec une vision protectionniste de l’économie, qui voit l’Europe (la « forteresse Europe », comme certains le disent) comme un bloc commercial conçu pour contrer les autres (États-Unis, Chine). Dans cette perspective, l’UE est une version élargie de la France – le philosophe Anthony de Jasay appelle cette approche « l’Europe de Colbert », ce qui n’est pas surprenant.
« Une identité nationale européenne semble être supplantée par un appel à des valeurs politiques communes »
Les problèmes sont nombreux, mais deux se détachent. La première concerne la question de l’identité. Bien sûr, l’Europe ne manque pas d’identité, mais être européen est une question de culture et, en tant que tel, convient mieux à la société civile qu’à un quelconque projet politique. Les nationalités, aussi artificielles soient-elles, ont été utilisées pour cimenter les États-nations, car elles attirent toutes les classes sociales et les lient dans un sentiment d’unité parfois pervers mais certainement efficace. Il est difficile de susciter des sentiments similaires au niveau européen, car l’UE ne dispose pas de la matière première que les États-nations utilisaient dans le passé : une langue commune, pour commencer. Jusqu’à présent, l’identité nationale européenne semble être remplacée par un appel à des valeurs politiques communes : une version du « patriotisme constitutionnel » dans un cadre politique où le traité de Lisbonne se substitue à une véritable constitution.
Les scénarios
Le deuxième problème est que si la conception est unitaire et vise à faire ressembler l’Europe à un seul État-nation, le processus reste une avancée par étapes. Si les objectifs étaient limités et que le but ultime était une confédération, cela fonctionnerait bien. Mais puisque l’idée est de viser un État-nation plus vaste, la méthode semble en contradiction avec l’objectif. L’ambition est de trouver plusieurs points d’inflexion, de chercher des subterfuges et de construire des leviers qui permettent finalement d’atteindre le véritable objectif.
Le point critique est l’assainissement des finances publiques européennes, qui implique un certain niveau de redistribution internationale. Avec Covid-19 et les fonds de la « NextGenerationEU », une étape importante a été franchie, semant les graines d’une union toujours plus étroite. Toutefois, cela crée des conflits, en particulier entre les États membres qui seront des bénéficiaires nets et ceux qui seront des payeurs nets. Cela est visible dans la tension entre les États du nord et du sud de l’Europe. Le premier groupe est constitué de démocraties sociales, comme le second. Toutefois, ils ont maîtrisé leurs budgets. Subventionner les États les plus endettés est peut-être le prix à payer pour l’unité européenne, mais il est perçu par de nombreux électeurs comme injuste.
Pour l’instant, l’Europe ne ressemble pas à une plus grande France, mais à une plus grande Italie. C’est le modèle d’État-nation que Bruxelles poursuit par inadvertance
L’Italie transfère des fonds de sa partie nord vers sa partie sud. Les flux ne sont pas exceptionnels ou destinés à surmonter un problème particulier ; ils sont réguliers et ont jusqu’à présent donné des résultats minimes pour favoriser le développement du Mezzogiorno. Le revenu par habitant était inférieur de moitié à celui du Nord après la Seconde Guerre mondiale et l’est encore aujourd’hui. Les tensions causées par cette disparité ont été fortement réduites. Toutefois, supposons que cette dynamique soit introduite entre le néerlandais et le portugais ou l’allemand et l’italien. Dans ce cas, les tensions politiques augmenteraient rapidement.
L’Europe pourrait devenir une plus grande Suisse si ses dirigeants n’étaient pas aussi déterminés à en faire un plus grand État-nation. Leur objectif est une France plus grande, mais ils pourraient se retrouver avec une Italie plus grande.
Auteur : Alberto Mingardi – directeur de l’Institut Bruno Leoni