Die Zukunft der EU: Wie die Schweiz oder eher wie Italien?
Das Bestreben, immer mehr Souveränität von verschiedenen Mitgliedstaaten auf Brüssel zu übertragen, verwandelt die Europäische Union in ein ineffizientes, zentralisiertes nationalstaatliches Konstrukt.
Kritiker der Europäischen Union halten sie oft für ein imperialistisches Projekt. Ihre Gründerväter, die zwei Weltkriege miterlebt haben, waren in der Tat besorgt über die Auswirkungen der Entfesselung nationalistischer Ideen auf dem alten Kontinent. Die Erfahrungen aus erster Hand veranlassten sie, nach Institutionen zu suchen, die den alten supranationalen Imperien ähnelten und die zumindest potenziell die Koexistenz verschiedener nationaler Gruppen ermöglichten. Statt einer uneingeschränkten Souveränität der Nationalstaaten setzten sie sich daher dafür ein, dass die internationale Ordnung nach dem Zweiten Weltkrieg ein regelbasiertes System sein sollte, das die nationalen Grenzen überwindet. Die Hoffnung war, dass dies das destruktive und protektionistische Potenzial der Nationalstaaten eindämmen würde.
Niemand hatte das Problem klarer gesehen als der englische Historiker und Politiker Lord Acton (1834-1902). In einem Aufsatz von 1862 prophezeite er das totalitäre Potenzial des Nationalismus. Er vertrat die Ansicht, dass eine einzige nationale Gruppe, die mit einer einzigen Regierung verbunden ist, die subversivste und willkürlichste aller politischen Ideen sei, sogar noch mehr als der Sozialismus. Die moderne Nationalitätstheorie vertrete die Auffassung, dass ein solches Gebilde zwangsläufig zu Konflikten führen müsse, betonte er. Lord Acton argumentierte, dass „die Koexistenz mehrerer Nationen unter ein und demselben Staat ein Test und die beste Sicherheit für seine Freiheit ist“.
Die Anziehungskraft des Nationalstaates
Lange Zeit als Überbleibsel einer pompösen Vergangenheit kritisiert, sind supranationale Imperien zu einem Objekt der Sehnsucht geworden, nachdem der Nationalismus Europa in zwei Weltkriegen überrollt hat. In gewisser Weise hatten die EU-Gründer also etwas im Sinn, das den alten Imperien ähnelt, wenn auch in aktualisierter Form, um es mit demokratischer Politik zu vereinbaren.
Die Befürworter der EU neigen jedoch dazu, sie nicht in dieselbe Schublade wie die Imperien der Vergangenheit zu stecken. Die Architektur der Union ist eine Schichtung von Verträgen, die nur schwer zu entwirren sind; der Brexit hat das gezeigt. In den meisten Fällen sind die europäischen Institutionen nicht das Ergebnis eines Entwurfs von oben nach unten, sondern des Zusammentreffens konkurrierender Interessen und nationaler Diplomatie. Sie sind nicht dem Kopf des Zeus entsprungen, sondern das Ergebnis eines stückweisen Prozesses und zahlloser Kompromisse, von denen die meisten den einen oder anderen Nationalstaat nicht ganz zufriedenstellten.
„Sie verspricht die Lösung von Konflikten durch das Streben nach einem einzigen Kontrollraum in der Gesellschaft“
Und das ist keine fesselnde Erzählung, besonders in Zeiten wie den unseren, in denen politische Ideen aggressiv um Aufmerksamkeit konkurrieren. Man braucht größere und mutigere Behauptungen, um sein Publikum zu beeindrucken. Darüber hinaus steht eine Erzählung, die sich auf einen schrittweisen Prozess konzentriert (und oft zwei Schritte vorwärts und einen zurück), der natürlich mit Kompromissen behaftet ist, im Widerspruch zu unseren tief verwurzelten Vorstellungen von Politik.
In der modernen Ära war der Nationalstaat die erfolgreichste politische Institution, die aufgrund ihres Monopolanspruchs supranationalen Imperien und kleineren politischen Einheiten das Grab geschaufelt hat. Er verspricht die Lösung von Konflikten, indem er eine einzige Schaltstelle in der Gesellschaft anstrebt und Vielfalt gegen Einheit und Pluralismus gegen Stabilität eintauscht, und zwar so erfolgreich, dass wir kaum daran denken können, andere Kategorien zu verwenden, wenn wir über seine Legitimität diskutieren.
Die eingefleischten Integrationsfanatiker fordern eine „immer engere Union“. Sie scheinen die EU nicht als eine Institution (oder, genauer gesagt, als eine Reihe von Institutionen) zu betrachten, die sich von den Nationalstaaten, wie wir sie kennen, unterscheidet, sondern als einen großen Nationalstaat. Man träumt von einem „föderalen“ Europa, jedoch nicht im Sinne eines föderalen, pluralistischen, vielleicht sogar dynamischen Arrangements. Der Föderalismus, von dem der Europhile träumt, ist ein Prozess, der von der Vielfalt zu einer einzigen Einheit führt – aus vielen wird eine, wie das Motto der Vereinigten Staaten.
Ein konföderatives Modell
Daher die Idee, dass die EU die Art von Befugnissen nachbilden sollte, die früher die Nationalstaaten besaßen. Dieser Gedanke wird am besten durch den etwas seltsamen Begriff „Souveränitätstransfer“ verkörpert. Souveränität, d. h. die letztendliche Entscheidungsbefugnis, wird wie ein Kuchen betrachtet, der in Scheiben geschnitten werden soll, und die Scheiben können von Paris und Rom nach Brüssel gebracht werden. Wenn erst einmal genügend Stücke nach Brüssel transferiert sind, so die gängige Meinung, werden wir etwas haben, das dem Kuchen ähnelt, mit dem wir ursprünglich begonnen haben, aber größer ist, da die Stücke aus dem ganzen Kontinent kommen werden.
Ein konföderatives Modell für Europa war kein Hirngespinst, und es ähnelte dem, was wir hatten und lange Zeit haben wollten. Die Gründer dachten an einen supranationalen Raum, in dem keine Nationalität die anderen leicht überwältigen konnte und alle lernen würden, in Frieden zu leben. Das bedeutete jedoch eine pragmatische Abgrenzung zwischen den öffentlichen Gütern, die auf europäischer Ebene bereitgestellt werden konnten, und denjenigen, die von den Mitgliedstaaten oder auf der unteren Regierungsebene bereitgestellt werden sollten. Im europäischen Jargon wurde dies als Subsidiaritätsprinzip bekannt, ein Konzept, das der katholischen Soziallehre entlehnt ist und besagt, dass politische Angelegenheiten von der zuständigen Behörde behandelt werden sollten, die näher an den Menschen ist, die von ihnen betroffen sind.
„Die derzeitige Logik geht davon aus, dass Brüssel mehr Macht bekommt und Rom, Berlin und Paris weniger“
Würde man das Subsidiaritätsprinzip strikt befolgen, würden die 27 EU-Mitgliedstaaten eine größere Schweiz mit 26 Kantonen anstreben. Es geht hier nicht um die Befugnisse, die Brüssel derzeit hat. Die Schweizerische Eidgenossenschaft ist ein kompakteres politisches Gebilde als die EU, und Bern ist in seiner Beziehung zum historischen Kanton Appenzell mächtiger als Brüssel gegenüber Berlin.
Die Logik der Eidgenossenschaft besteht jedoch darin, dass eine Reihe von Befugnissen und Zuständigkeiten klar und offen an die höhere Regierungsebene „nach oben“ delegiert werden: etwas, das, um fair zu sein, auch innerhalb der Grenzen der Nationalstaaten zu Veränderungen führen könnte, wie z. B. die Verlagerung einiger Zuständigkeiten „nach oben“ kann dazu führen, dass andere „nach unten“ verlagert werden. In ihrer kurzlebigen sezessionistischen Phase schlug die italienische Lega Nord (die politische Partei, die jetzt als Lega bekannt ist) eine ähnliche Regelung vor.
Schleichende Machtübernahme
Die derzeitige Logik ist jedoch eine andere. Sie geht davon aus, dass Brüssel mehr Macht bekommen soll, während Rom, Berlin und Paris weniger Macht bekommen sollen. Die Idee passt nicht zu einer klaren und genau definierten Liste von Aufgaben, die am besten den europäischen Institutionen überlassen werden sollten. Stattdessen neigen die Europhilen dazu, nach Gelegenheiten zu suchen, die es ihnen ermöglichen, Brüssel einen Freibrief zu erteilen, auch wenn sie mit scheinbar begrenzten Bemühungen beginnen. So soll die EU durch Krisen und dank Krisen wachsen: Was auch immer das Problem oder die Frage ist, sie könnte ein Stück nationaler Souveränität fördern, das beschnitten und auf ein höheres Niveau gebracht werden soll.
Dahinter steht ein übergreifender Glaube an die höhere Effizienz der Zentralisierung, der vielleicht das wahre Wahrzeichen der modernen Politik ist. Die Politiker vertrauen sich selbst mehr als den Steuerzahlern; sie streben nach einem einzigen Kontrollraum, und je mehr dieser kontrolliert, desto besser. Dieser Ansatz passt gut zu einer protektionistischen Wirtschaftsauffassung, die Europa (die „Festung Europa“, wie manche sagen) als einen Handelsblock sieht, der anderen (den USA, China) Paroli bieten soll. In dieser Perspektive ist die EU eine größere Version Frankreichs – der Philosoph Anthony de Jasay nennt diesen Ansatz nicht zufällig „das Europa von Colbert“.
„Eine europäische nationale Identität scheint durch einen Appell an gemeinsame politische Werte ersetzt zu werden“
Dies birgt zahlreiche Probleme, von denen zwei besonders hervorstechen. Das erste betrifft die Frage der Identität. Sicherlich mangelt es Europa nicht an Identität, aber Europäer zu sein ist eine Frage der Kultur und als solche eignet sie sich besser für die Zivilgesellschaft als jedes politische Projekt. Nationalitäten, und seien sie noch so künstlich, dienten der Festigung der Nationalstaaten, da sie alle Gesellschaftsschichten ansprachen und sie in einem manchmal perversen, aber sicherlich wirksamen Gefühl der Einheit zusammenhielten. Ähnliche Gefühle lassen sich auf EU-Ebene nur schwer hervorrufen, da der EU genau das Rohmaterial fehlt, das die Nationalstaaten in der Vergangenheit nutzten: eine gemeinsame Sprache, um ein Beispiel zu nennen. Bislang scheint eine europäische nationale Identität durch einen Appell an gemeinsame politische Werte ersetzt zu werden: eine Version des „Verfassungspatriotismus“ in einem politischen Rahmen, in dem der Vertrag von Lissabon als Ersatz für eine richtige Verfassung dient.
Szenarien
Das zweite Problem ist, dass, wenn der Entwurf einheitlich ist und darauf abzielt, Europa wie einen einzigen Nationalstaat aussehen zu lassen, der Prozess ein schrittweiser Fortschritt bleibt. Wären die Ziele begrenzt und eine Konföderation das Endziel, würde dies gut funktionieren. Da jedoch ein größerer Nationalstaat angestrebt wird, scheint die Methode im Widerspruch zum Ziel zu stehen. Die Ambition besteht darin, verschiedene Kipppunkte zu finden, nach Täuschungsmanövern zu suchen und Hebel aufzubauen, mit denen man schließlich das eigentliche Ziel erreichen kann.
Der kritische Punkt ist die Konsolidierung der europäischen Staatsfinanzen, was ein gewisses Maß an internationaler Umverteilung voraussetzt. Mit Covid-19 und den so genannten „NextGenerationEU“-Fonds wurde ein bedeutender Schritt nach vorne getan und die Saat für eine immer engere Union gelegt. Dies führt jedoch zu Konflikten, insbesondere zwischen den Mitgliedstaaten, die Nettoempfänger sein werden, und denen, die Nettozahler sein werden. Dies zeigt sich in den Spannungen zwischen den nord- und südeuropäischen Staaten. Die erste Gruppe besteht wie die zweite aus Sozialdemokratien. Allerdings haben sie ihre Haushalte unter Kontrolle gehalten. Die Subventionierung höher verschuldeter Staaten mag der Preis für die europäische Einheit sein, wird aber von vielen Wählern als ungerecht empfunden.
Im Moment sieht Europa nicht wie ein größeres Frankreich aus, sondern wie ein größeres Italien. Dies ist das Modell eines Nationalstaates, das Brüssel ungewollt verfolgt.
Italien transferiert Gelder von seinem nördlichen Teil in den Süden. Diese Geldflüsse sind nicht außergewöhnlich oder zur Überwindung bestimmter Probleme gedacht; sie erfolgen regelmäßig und haben bisher nur minimale Ergebnisse bei der Förderung der Entwicklung des Mezzogiorno (des italienischen Südens) gebracht. Das Pro-Kopf-Einkommen war nach dem Zweiten Weltkrieg nur halb so hoch wie das des Nordens und ist es auch heute noch. Die durch diese Ungleichheit verursachten Spannungen waren bemerkenswert gering. Nehmen wir jedoch an, diese Dynamik würde auch zwischen den Niederländern und den Portugiesen oder den Deutschen und den Italienern auftreten. In einem solchen Fall würden die politischen Spannungen rasch eskalieren.
Europa könnte eine größere Schweiz werden, wenn seine Führer nicht so versessen darauf wären, es zu einem größeren Nationalstaat zu machen. Was sie anstreben, ist ein größeres Frankreich, aber stattdessen könnten sie mit einem größeren Italien enden.
Autor: Alberto Mingardi – Direktor des Istituto Bruno Leoni.